我所执行主任李庆保律师在民建中央法制委员会•2018年“经济与法治”论坛开幕式上做主旨发言

9月28日至30日,由民建中央法制委员会主办的“民建中央法制委员会•2018年‘经济与法治’论坛”在山西省太原市热烈召开。我所执行主任、民建中央法制委员会副主任  李庆保律师在论坛开幕式上做《新时代非公经济发展的法治保障》的主旨发言。发言全文如下:

《新时代非公经济发展的法治保障》       李庆保

非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分,它在满足人民多样化的需要,增加就业,促进国民经济的发展中起着积极作用。而法治发展环境是一个地区非公经济发展赖以存在的基础和条件,法律、政策、政务、人文等软环境直接影响甚至决定非公经济发展的前景。目前我国的法治建设相对薄弱,导致各种弊端凸显,各类市场主体的实际法律地位不平等、社会创新活力不足、行政机关过多依赖行政化手段管理非公经济企业、市场主体诚信守法意识不强等问题,其根本原因是法治建设滞后于非公经济发展。
党的十八大以来我国特别强调法治思维和法治方式。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议提出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。即:在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。
为新时代非公经济发展提供法治保障,本文给出如下建议。
一、推动科学和民主立法,优化非公经济发展的法制环境
一是地方性法规、规章在制定、修改时,对涉及非公经济企业经营自主权的行政审批项目,坚持“多取消、审一次、真备案”的原则,法律、行政法规未明确规定为前置条件的,或者法律、行政法规已经通过修改废止的,不再新设相关行政审批项目,清理已有相关行政审批项目,与法律、行政法规同步,与国家经济社会发展相适应;除特殊需要并有法律法规依据的,不再新设强制性中介服务,清理已经设定的强制性中介服务。
二是清理规章中减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的内容,维护社会和市场主体的合法权益。我国修改后的《立法法》规定,没有上位法的依据,规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,对于之前制定的各省地方政府规章,需要全面梳理,修改没有上位法依据的相关内容。通过对各省地方性法规、规章中涉及企业经营自主权、公民法人和其他组织权利义务事项的梳理、审查,在规则上充分落实非公经济企业各项自主权,推进投资、创业便利化,努力营造风清气正、公平正义、开放文明、服务高效的法律制度环境。
二、积极推进法治政府建设,优化我国非公经济发展的公共管理体系
政府能否依法行政,全面履行法定职能,直接涉及市场主体利益,是经济发展的最直接软环境。
一是政府及其组成部门科学、依法决策,制定具有可操作性的方案、措施,切实加强发展环境问题整治,进一步释放本地区、本行业发展活力,促进经济平稳健康发展。
二是尽快在地区内各级政府推行权力清单制度,尤其是直接关系经济和民生的清单。以权力清单保障、约束行政机关依法履行职能,保护市场主体公平竞争。以行政权力运行流程图,将行政行为的依据、条件、程序、时限、收费等内容全部公开,将行政机关权力运行“可视化”,接受电子监察、网上行政审批法制监督和社会监督,切实提高行政审批效率。
三是严格规范执法程序,尊重非公经济企业和其他相对人合法权益。行政程序是约束行政权力、保护公民法人和其他组织权利的重要方式,对于保障非公经济企业各项合法权益,具有重要意义。每个程序背后都体现着法律或者行政所追求的一定价值,应把加强行政程序建设作为重点工作,针对行政检查、行政处罚、行政强制、行政征收等执法行为,制定具体执法细则、裁量标准和操作流程,切实做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正。推行行政许可、非许可审批标准化管理。健全行政执法调查取证、告知、听证、集体讨论决定、罚没收入管理、执法争议协调等制度,规范行政执法文书,充分保障行政管理相对人的知情权、表达权、参与权、申请回避权、监督权、救济权,切实维护企业合法权益。
四是制定行政执法裁量权规范办法,约束行政执法行为。行政执法享有一定选择余地的处置权力,它是行政权力的重要组成部分,但也给执法不公、权力寻租埋下隐患。要解决这一问题,必须实现行政处罚裁量由“弹性执法”向“刚性执法”转变,堵住增加企业负担、损害企业利益、干扰企业自主经营的制度漏洞。
五是持续推进政府信息公开,进而减少“暗箱操作”,规范政府及其公务人员的行政行为,压缩腐败的空间和机会;有效提升公民和非公经济人士对政府管理的认同程度,扩大公民和非公经济人士的参与度,增加非公经济人士与政府行为取向的一致性,促进政府决策和公共管理更为科学化、民主化;促进社会和市场主体对行政管理信息、市场信息、服务信息、宏观决策信息等资源的有效开发利用。
三、严格规范司法行为,体现公平正义
一是支持、督促司法机关依法行使职权,积极协助非公经济企业依法调处矛盾纠纷,打击围堵非公经济企业和敲诈非公经济企业等行为,减少非公经济企业法律风险,优化非公经济企业法律环境,保护非公经济企业合法权益。
二是严格整治司法不严格、不规范、不公正的问题,对于无法律依据而不予受理、不予立案、不予执行的,对办而不结、拖而不决、超越时限的,对办关系案、人情案、金钱案的,对利用法律与他人合谋等方式坑害非公经济企业谋利的,要依纪和依法给予严厉打击。
四、加强守法诚信建设,培养我国政府和非公经济人士必须遵守市场经济的规则
增强非公经济企业诚信意识,强化非公经济企业法治精神,推进非公经济企业诚信建设。非公经济企业均以赢利作为最终目的,但非公经济企业实现这一目的时,应该在市场中诚信经营,遵守合同,不损害社会和第三人利益,承担社会责任。否则,非公经济企业赖以存在的市场会被破坏。因此,需要加快建立非公经济企业信用信息公示系统,引导非公经济企业诚信经营,建立非公经济企业制假贩假、偷逃贷款、恶意逃税、违法排污等信息采集和监管体系,引导非公经济企业承担社会责任。
习总书记以“亲”、“清”二字,为我们建立新型政商关系指明了方向。非公经济企业和非公经济人士要“做好自己”,有所作为,有所不为。
关于有所作为。非公经济企业要把守法诚信作为安身立命之本,依法经营、依法治企、依法维权。我市绝大部分企业内部没有法务,又没有外聘法律顾问,建议加强宣传引导和政策扶持。非公经济企业不仅要健康发展、做大做强,更要有家国情怀,积极承担社会责任。
关于有所不为。非公经济企业和非公经济人士要坚决落实习总书记的指示:“法律底线不能破,偷税漏税、走私贩私、制假贩假等违法的事情坚决不做,偷工减料、缺斤短两、质次价高的亏心事坚决不做”。
另外,非公经济人士不得滥用政治资源和话语权。不少非公经济企业家拥有参政议政的权利、监督执法司法的权利,在某种程度上,这种权利属于“社会公器”,要避免公器私用。
五、必须依法治理非公有制经济
非公有制经济必须依法发展、依法经营。在非公有制经济发展初期,因为是新生事物,法治也不完善,难免会出现一些问题,现在也还是存在违法经营、偷漏税等不法行为,这些现象影响了非公有制经济的形象,依法经营是非公有制经济生存发展的基石,非公有制经济人士对此要有足够的认识。应该说,政府依法管理与非公有制经济依法经营两者互为依存,互相促进,是建设法治经济和社会的重要内容。
六、当前突出要解决的非公经济法治问题
落实非公有制经济人士参与立法,对法制实行民主监督的权利。中共十八届四中全会《决定》对立法提出了要科学化和民主化的更高要求,这也是建设中国特色社会主义民主政治的要求,也给非公有制经济人士表达政治诉求提供了新的渠道。过去,非公有制经济人士主要通过民主党派、工商联、政协参政议政,表达利益和政治诉求,但这只是极少数人,大部分非公有制经济人士在参政议政方面还缺乏通畅便捷的渠道,利益诉求无法及时表达,在成立商会、协会等方面也存在困难。现在,中共中央提供了立法协商和执法监督问题,扩大了参政议政和民主监督范围,深化了中国民主政治希望能向非公有制经济人士尽快落实这一权利。
面对经济下行压力加大,经济发展进入新常态,国务院出台了一系列鼓励小微企业、鼓励创业的政策,但比政策更重要的还是法律及其实践,政策要稳定不能多变,要使政策得到落实,要想使政策稳定可持续就要立法,并且要严格执行,对不执行者要予以处罚。希望能借十八届四中全会的东风,使鼓励非公有制经济发展的优惠政策尽快法制化,并建立相应执法和监督体系。特别是在深化改革中,扩大民间资本进入领域、基础设施建设推行公私合营机制,兴办民营银行、发展混合所有制经济等等,这些政策能立法的就要立法,这才能保证政策连续性。
落实对执法者监督的法律建设。在经济领域,就是要设立对非公有制经济发展相关执法者举报投诉等有效监督制度,这一监督机制要科学合理,要与执法者分离,要有权威,要有反馈。也要鼓励媒体监督,在法律上明确对监督进行答复的部门、实效和责任。
七、各级党政领导真正学会使用法治思维为非公经济提供相匹配的市场经济服务项目
各级党政领导要以合法性思维做决策,合法性思维是规则思维,也是制度思维。推进作风建设新常态,必须以合法性思维做决策。在推进作风建设中,必须以合法性思维把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为决策的法定程序,做到各项决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。要建立健全行政机关重大决策合法性审查机制和重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,有效规范各级领导干部决策行为。
各级党政领导要以权利义务思维抓履职,管理者与被管理者之间,社会主体彼此之间,都有权利义务关系。管理社会、行政执法等,都要尊重保护权利、履行义务、承担法定职责。党的十八届四中全会提出,要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。真正做到“有所为”和“有所不为”。
八、优化司法环境
彰显规则、保障秩序是政府和司法部门应该为社会提供的公共产品。除了税收、环保、劳工等法律政策外,公正、可预期的司法环境也是企业家非常看中的。当前,我市在司法环境方面主要存在以下问题:(1)刑事案件中的不作为、乱作为。比如:滥用羁押强制措施,关人取证;滥用指定居所监视居住措施;不积极采取侦查措施,不积极深挖余罪,不积极追究同案犯,选择性忽略重罪而追究轻罪等情形。为此,要注重发挥检察机关法律监督职能,充分发挥律师的作用。(2)民事案件中的审理超期限,执行不作为、慢作为。当前,许多基层法院“案多人少”的矛盾非常突出,国家正在着力解决,由此客观原因引起的案件审理或执行超期问题不是我要汇报的内容。但是,也应该看到:有些案件的超期,是法官办案能力不足造成的;有些案件的超期,是某些法官刻意追求的。正如有位领导曾很精辟的概括:“案多人少”的表象下掩盖了选择性执法、权力寻租等问题。如有的基层法院,案件超期审结现象严重;对于当事人提出的财产保全或者强制执行申请,不及时采取措施,或者要求当事人另行支付费用。某些承办人将法律规定的执行措施(如冻扣划、纳入失信被执行人名单)作为自己向当事人索拿卡要的筹码,是否采取、何时采取执行措施取决于当事人的“表现”。
在此建议:一要加强法官的业务技能培训。改变以往过于偏重法律知识培训的做法,不能高估案件流程管理的实际效果,提升法官实务能力,提升法官对案件的驾驭能力;二要给利益相关方赋权。落实诉讼参与人的知情权、异议权、参与权、监督权。例如,针对超期审结、执行乱像,法院领导审批同意延期前,可引入听证制度,听取双方特别是原告/申请人的意见,也可以书面征求意见,防止办案人员徇私舞弊,上下其手。
九、加强律师对非公有制经济的促进作用
一是建立非公有制经济法律服务平台,定期组织律师事务所、律师开展法律服务活动,助力非公经济发展。帮助企业及时发现、解决依法经营与公司规范治理方面存在的问题,完善有关危机处理的法律预案,提高企业防范风险的能力。对于非公企业的法律服务需求,律师精准制定法律服务方案,不断创新适合非公企业的法律服务产品和服务方式。按照事前防范、事中控制和事后补救各阶段的不同要求,帮助非公企业构建涉及重大决策、重要经营活动、重大资产处置等方面的法律风险控制体系和预警机制,增强企业抵御市场风险的能力。
二是加强律师对非公企业的服务意识。解读促进非公企业发展相关的法律法规,增强非公企业法律风险防范意识。在指导企业建立完善劳动保障、工资集体协商等制度,规范企业用工行为的基础上,还会引导职工理性表达利益诉求、企业主依法妥善解决矛盾纠纷,维护职工和企业的合法权益,促进社会和谐稳定。
三是有效拓展律师非公企业法律服务领域。律师行业可就此加强电子商务和对外投资等新型商业模式领域合法性论证和法律风险提示,支持非公企业以收购、兼并等形式加快发展壮大,帮助非公企业开拓国际市场,增强市场开拓能力。同时,按照现代企业制度要求,加强非公企业完善法人治理结构的法律服务,协助企业健全完善决策机制,规避违法违规决策行为。切实加强在合同管理、资产重组,诉讼仲裁等重点领域和重点环节的法律风险管理,引导企业树立自主知识产权保护意识,完善企业专利、商标、专有技术、著作权和商业秘密保护制度,提高核心竞争力。
在新时代加强法治思维和法治方式,为非公经济发展提供法治保障。